Ein Nebenziel für die Bank of England, ein Hebel für das Treasury

Ende August 2026 hat das HM Treasury angekündigt, der Bank of England per Regierungsantrag zum Financial Services and Markets Bill ein zweites, dem Finanzstabilitätsziel untergeordnetes Ziel zu geben: Innovation in den Zahlungssystemen, die die Bank beaufsichtigt, laut Mitteilung ausdrücklich einschließlich solcher, die mit Stablecoins abwickeln. Die Presse berichtete am 26. August, die Mitteilung trägt das Datum des 27. August, und der Antragstext steht seit dem 28. August auf der Running List of Amendments für die Report Stage im Oberhaus, wo er am 7. September beraten und am 9. September angenommen wurde.

Wer die Mitteilung liest, versteht die Nachricht als Aufbruch: eine Zentralbank, die Innovation zum gesetzlichen Auftrag bekommt. Der Antragstext erzählt eine nüchternere Geschichte. Der neue § 30J des Bank of England Act 1998 übernimmt fast wörtlich den Satz, den § 30D seit 2024 für zentrale Gegenparteien und Zentralverwahrer enthält, und tauscht darin ein Wort. Neu, und in keiner Meldung enthalten, sind zwei Nebenvorschriften: Der Jahresbericht geht nach dem Entwurf an das Treasury, nicht an das Parlament, wie die Mitteilung schreibt, und ein § 30K verpflichtet das Treasury, der Bank mindestens einmal je Legislaturperiode Empfehlungen zur Wirtschaftspolitik zu geben, die die Bank binnen zwölf Monaten beantworten muss. Das Innovationsziel ist damit weniger eine Ermächtigung der Bank als ein Kanal des Finanzministeriums zu ihr.

Der Satz stammt aus dem Jahr 2023, geändert ist ein Wort

Die Mitteilung des Treasury nennt das Vorbild selbst: Die Bank habe bereits ein sekundäres Innovationsziel für CCP und CSD aus dem FSMA 2023, und die Reform werde „extend the same approach to systemic payment systems, including those using digital settlement assets“. Dieses Vorbild ist § 30D (2) des Bank of England Act 1998, eingefügt durch § 48 FSMA 2023 und laut legislation.gov.uk gestaffelt seit dem 1. Januar 2024 in Kraft. Der Satz lautet dort: „In exercising its FMI functions in a way that advances the Financial Stability Objective the Bank must, so far as reasonably possible, act in a way which, as a secondary objective, facilitates innovation in the provision of FMI services (including in the infrastructure used for that purpose) with a view to improving the quality, efficiency and economy of the services.“

Der neue § 30J (1) übernimmt diese Konstruktion Glied für Glied. Nach dem Wortlaut des Antrags muss die Bank „in exercising its relevant payment systems functions in a way that advances the Financial Stability Objective“ als Nebenziel Innovation ermöglichen, in drei Gegenständen: dem Betrieb anerkannter Zahlungssysteme, den Diensten anerkannter Anbieter digitaler Abwicklungswerte und den Diensten Dritter für solche Systeme, „with a view to improving the quality, functionality and economy of the systems and services“. Wo 2023 von Effizienz die Rede war, steht nun Funktionalität. Das Explanatory Statement wiederholt die Trias, ohne den Tausch zu begründen.

Zwar ist die Haltung dahinter längst beschrieben; die Financial Stability Strategy der Bank vom 17. April 2026 nennt als Auftrag gegenüber den Marktinfrastrukturen, „subject to that, facilitating innovation in the provision of these FMI services“. Doch der Anwendungsbereich ist ein anderer. Die „relevant payment systems functions“ sind nach § 30J (2) die Grundsätze nach § 188 Banking Act 2009, die Codes of Practice nach § 189 und die Aufsichtspolitik für anerkannte Zahlungssysteme nach Part 5 desselben Gesetzes: der Rahmen, in dem CHAPS läuft, und seit FSMA 2023 auch der für systemische Stablecoins. Ein Nebenziel für diesen Rahmen reicht weiter als eines für Clearinghäuser.

Das Oberhaus verlangte Wettbewerb und Wachstum, die Regierung kopiert Innovation

Die Nachricht hat eine Vorgeschichte im Ausschuss. Am 1. Juli 2026 lagen dem Grand Committee des Oberhauses laut Hansard zwei Anträge vor, die weiter gingen als der jetzige Vorschlag: Amendment 102 wollte das sekundäre Wettbewerbs- und Wachstumsziel, das die Financial Conduct Authority (FCA) und die Prudential Regulation Authority (PRA) seit 2023 tragen, auf die Marktinfrastruktur-Funktionen der Bank ausdehnen; Amendment 104A von Lord Holmes of Richmond wollte der Bank für Zahlungssysteme Nebenziele nach dem Muster des Payment Systems Regulator geben, beginnend mit einem Wettbewerbsziel. Beide Anträge wurden am Ende der Debatte nicht gestellt.

Für die Regierung sprach Lord Stockwood, damals Minister for Investment, und seine Begründung ist der Schlüssel zum jetzigen Antrag. Zum Vorschlag, die Bank auf Wettbewerbsfähigkeit zu verpflichten, sagte er laut Hansard: „The UK's success as a global centre for financial market infrastructure depends on its reputation for resilience … The Government therefore do not believe that it would be appropriate for the regulatory framework for these firms to focus on international competitiveness or growth in the same way as other firms …“ Zu den Zahlungssystemen ergänzte er, die Regierung wolle „alongside security and resilience“ Wettbewerb, Innovation und Wachstum stützen, halte den Entwurf aber für ausreichend: Die FCA übernehme die Ziele des abzuschaffenden Payment Systems Regulator samt ihrem Wettbewerbs- und Wachstumsziel.

Freilich liest sich der Regierungsantrag acht Wochen später wie ein Zugeständnis an den Ausschuss. Doch er gibt genau die Arbeitsteilung in Gesetzesform, die Lord Stockwood im Juli beschrieben hatte: Wettbewerb und Wachstum bleiben bei der FCA, die Bank bekommt Innovation in der engen Fassung, die sie für Clearinghäuser und Zentralverwahrer schon hat. Wer die Reform als Übernahme des FCA-Modells liest, verwechselt zwei Normen: § 30J kopiert § 30D, nicht § 25 FSMA 2023. Baroness Kramer hatte am 1. Juli die Grenze markiert, die der Antrag jetzt einhält: „I am cautious of Amendments 102 and 104A, because they could easily be read as an instruction to waver on the Bank of England's primary objective of financial stability.“ Der Regierungstext beginnt mit dem Stabilitätsziel und stellt die Innovation dahinter.

Der Bericht geht an das Treasury, und das Treasury schickt Empfehlungen zurück

Die Mitteilung vom 27. August sagt zur Rechenschaft einen Satz: „The Bank will report annually to Parliament on how it was advancing the innovation objective.“ Der Antragstext sagt etwas anderes. Ein neuer § 4A verlangt, dass die Bank „at least once a year“ einen Bericht „to the Treasury“ erstattet, wie sie § 30D (2) und § 30J (1) nachgekommen ist; der Bericht ist zu veröffentlichen und darf nach dem Entwurf mit keinem anderen Bericht in einem Dokument stehen. Das Parlament kann ihn lesen, Adressat ist das Finanzministerium, und der Adressat ist es, der die Antworten einfordert.

Der Satz, den keine Meldung trägt, steht in § 30K. Das Treasury „may at any time by notice in writing to the Bank make recommendations about aspects of the economic policy of His Majesty's Government to which the Bank should have regard when considering how to advance the Financial Stability Objective and the secondary objective under section 30J(1)“, und es „must make recommendations under subsection (1) at least once in each Parliament“. Die Bank muss binnen zwölf Monaten schriftlich antworten, welche Maßnahmen sie ergriffen hat oder warum sie untätig bleibt, und danach jährlich nachberichten, solange das Treasury das verlangt. Die Empfehlung wird veröffentlicht und dem Parlament vorgelegt. Das Innovationsziel bekommt damit einen Absender.

Wer Remit Letters an britische Aufseher kennt, erkennt das Instrument: Auf den Lords-Bericht zum Wachstumsziel von FCA und PRA hat Lucy Rigby laut Lords Library im Dezember 2025 mit dem Verweis auf solche Schreiben geantwortet. § 30K schreibt den Mechanismus für die Bank ins Gesetz und versieht ihn mit einer Frist. Zwar bindet eine Empfehlung die Bank nur zur begründeten Antwort; ablehnen darf sie. Doch eine Zentralbank, die je Legislaturperiode schriftlich erklären muss, warum sie einer wirtschaftspolitischen Empfehlung zum Zahlungsverkehr nicht folgt, verhandelt anders als eine, die das nicht muss. Die Richtung der britischen Zahlungsverkehrsaufsicht wird in einem veröffentlichten Briefwechsel lesbar sein, bevor sie in Codes of Practice steht.

Stabilität steht voran, weil der Wert dort liegt, wo fast kein Volumen ist

Die Rangfolge der beiden Ziele lässt sich an den Zahlen der Bank selbst erklären. Der britische Zahlungsmarkt zählte laut UK Finance im Jahr 2025 49,7 Milliarden Zahlungen, 64 Prozent davon per Karte. Nahezu nichts davon läuft über das System, das die Bank selbst betreibt. CHAPS, ihr Großbetragssystem, trägt nach der Statistik der Bank „0.4% of UK total payment volumes but 91% of total sterling payment values“, jeweils ohne die internen Flüsse der Zahlungsdienstleister. 2025 waren das 53,3 Millionen Zahlungen im Wert von 93,9 Billionen Pfund, im zweiten Quartal 2026 im Tagesdurchschnitt 411,6 Milliarden Pfund. Die Bank fasst es in einem Satz zusammen: „CHAPS settles the annual UK GDP every nine working days.“

Vor diesem Hintergrund ist zu lesen, was die Bank mit Stablecoins vorhat. Ihr Policy Statement vom 22. Juni 2026 zu sterling-denominierten systemischen Stablecoins schreibt: „We will allow each systemic stablecoin to be subject to an initial maximum issuance of £40 billion.“ Die Grenze gilt je Produkt, ersetzt die 2025 konsultierten Haltelimits und soll später entfallen. Die Bank kalibriert sie am eigenen System: Der Betrag entspreche „around 10% of average daily values processed by CHAPS“. Gegen den Tagesdurchschnitt des zweiten Quartals 2026 sind es 9,7 Prozent, gegen den des Jahres 2025 10,8 Prozent; beide Werte sind eine eigene Rechnung aus den veröffentlichten Zahlen, keine Angabe der Bank. Der gesamte erlaubte Umlauf eines systemischen Stablecoins ist damit ein Zehntel dessen, was CHAPS an einem Tag bewegt.

Die Zahlen sagen nichts über die Zukunft von Stablecoins, sie erklären die Reihenfolge der Ziele. Zwar wirbt Sarah Breeden im Lords-Bericht vom 3. Juni 2026 für eine Zukunft, in der die Bank „sterling stablecoins to be used as money for real-world payments“ ermöglichen will. Doch derselbe Bericht datiert das britische Kryptoregime einschließlich der Stablecoins auf den 25. Oktober 2027, und das Policy Statement verlangt von systemischen Emittenten im Endzustand 70 Prozent Deckung in kurzlaufenden britischen Staatsschuldtiteln und 30 Prozent als unverzinste Einlage bei der Bank, mit Rückgabe binnen 24 Stunden; die Konsultation dazu endet am 22. September 2026. Das Treasury hat die Reihenfolge selbst festgeschrieben: Das Nebenziel „will not require the Bank to support innovation where doing so would undermine financial stability“. Die Grafik oben ist der Grund, warum das so bleibt.

Der Präzedenzfall bei FCA und PRA zeigt, was ein Nebenziel im Betrieb auslöst

Ob ein Nebenziel Verhalten ändert, lässt sich am Vorgänger prüfen, den es im britischen Aufsichtsrecht seit 2023 gibt. § 25 FSMA 2023 gibt FCA und PRA ein sekundäres Ziel, das laut Gesetzestext auf „the international competitiveness of the economy of the United Kingdom (including in particular the financial services sector), and … its growth in the medium to long term“ gerichtet ist, in Kraft seit dem 29. August 2023. Knapp zwei Jahre später zog der Financial Services Regulation Committee des Oberhauses im Bericht „Growing pains“ vom 13. Juni 2025 Bilanz: Das Ziel habe sich als „a valuable stimulus for the regulators to increase their focus on the impact of their activities on growth“ erwiesen, zugleich sei das Umfeld „characterised by a culture of risk aversion“, und beide Aufseher hätten ihre Tätigkeit in einem „significant degree of ‚mission creep'“ über ihre Kernaufgaben hinaus ausgedehnt.

Die Aufseher haben widersprochen, und die Antwort ist für das neue Ziel aufschlussreicher als der Bericht. Sam Woods, Deputy Governor for Prudential Regulation und Chief Executive der PRA, schrieb dem Ausschussvorsitzenden Lord Forsyth of Drumlean am 13. August 2025, der Bericht zitiere „around a third of our publicly announced SCGO-related initiatives“, und er teile die Charakterisierung des britischen Aufsichtsregimes „in certain areas“ nicht. Der Briefwechsel zwischen Ausschuss und Regierung lief laut Lords Library bis in den Dezember 2025. Ein Nebenziel erzeugt also messbar Aktivität, einen Streit um deren Bewertung und einen Briefwechsel zwischen Parlament, Ministerium und Aufseher. Genau diesen Briefwechsel institutionalisiert § 30K.

Für § 30D selbst, den nächsten Verwandten des neuen Ziels, fehlt eine solche Bilanz. Einen Bericht der Bank darüber, was das Innovationsziel bei Clearinghäusern und Zentralverwahrern seit 2024 bewirkt hat, hat diese Recherche in den öffentlichen Dokumenten nicht gefunden; § 4A würde ihn erstmals vorschreiben. Das ist eine Nicht-Beobachtung, kein Befund über die Wirkung, aber sie beschreibt die Reihenfolge: Das Ziel wird ausgeweitet, bevor jemand gemessen hat, was es beim ersten Adressaten geleistet hat. Eine akademische Kritik am neuen Ziel ist ebenfalls nicht aufgetaucht; das Oberhaus stritt darüber, ob es weit genug reicht.

In der EU steht Innovation im Sekundärrecht, in London im Mandat der Zentralbank

Das zweite Regime, gegen das sich der Londoner Weg messen lässt, ist das der Währungsunion, und der Vergleich fällt anders aus, als die Schlagzeile nahelegt. Art. 127 (1) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verpflichtet das Europäische System der Zentralbanken auf ein vorrangiges Ziel, „to maintain price stability“, und daneben darauf, „without prejudice to the objective of price stability“ die allgemeine Wirtschaftspolitik der Union zu unterstützen. Art. 127 (2) zählt vier grundlegende Aufgaben auf, die vierte lautet „to promote the smooth operation of payment systems“. Von Innovation, Wettbewerb oder Wachstum steht im Primärrecht nichts. Die Europäische Zentralbank hat kein gesetzliches Innovationsziel, und sie bekommt keines, ohne dass die Verträge geändert würden.

Zwar heißt das nicht, dass in der Union weniger geschieht. Doch es geschieht auf einem anderen Weg: über Sekundärrecht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und über Projekte des Eurosystems. Die überarbeitete Zahlungsdiensterichtlinie PSD3 und die Zahlungsdiensteverordnung PSR sind seit dem 27. November 2025 politisch geeinigt; die Stablecoin-Titel der Markets-in-Crypto-Assets-Verordnung (MiCA) gelten seit dem 30. Juni 2024, wie ein früherer Beitrag nachgezeichnet hat; die Verordnung zum digitalen Euro liegt seit dem 13. Juli 2026 im Trilog, mit dem Ziel einer Einigung bis Ende 2026 und einer Einführung frühestens 2029. Tokenisierte Abwicklung erprobt die EZB über Pontes und Appia, als Projekt und ohne Auftrag im Vertrag. Im Vereinigten Königreich steht die Innovation im Mandat der Zentralbank, mit einem Berichtsweg zum Finanzministerium und einem Empfehlungskanal zurück.

Für einen Leiter Zahlungsverkehr oder Treasury in einer DACH-Bank folgt daraus zweierlei. Erstens ändert sich an seiner Rechtslage nichts; wer aus London ein Argument für ein Innovationsziel der EZB ableitet, verwechselt die Ebenen, denn in der Union sitzt die Steuerung im Rat und im Parlament, in London im Treasury. Zweitens kippt der Zeitvergleich, der in der Branche gern zu Ungunsten Brüssels erzählt wird: Das europäische Stablecoin-Regime ist seit Juni 2024 anwendbar, das britische soll laut Lords-Bericht am 25. Oktober 2027 in Kraft treten. London gibt seiner Bank ein Ziel, bevor es den Emittenten ein Regime gibt; Brüssel hat das Regime und keine Zentralbank mit Innovationsauftrag. Welche Reihenfolge schneller zu nutzbaren Produkten führt, ist offen.

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