Unverbindlich heißt nicht wirkungslos: Was die EZB beim Aufräumen zugibt

Am 26. Juni 2026 hat die Europäische Zentralbank (EZB) mitgeteilt, dass sie ihre Aufsichtsveröffentlichungen durchgesehen und rund 40 von etwa 130 Dokumenten eingestellt hat. Gelesen wurde das als Entbürokratisierung. Für sich genommen ist es das nicht: Wer Papiere streicht, die ohnehin veraltet oder überholt sind, ändert keine einzige geltende Erwartung. Die Nachricht steht woanders. Sie steht in einem Nebensatz von Frank Elderson, und sie beschreibt ein Problem, das die Aufsicht bislang nicht in dieser Klarheit eingeräumt hat.

Der Unterschied zwischen einer Aufräumaktion und einer Kurskorrektur entscheidet, ob dieser Vorgang in die Ablage gehört oder in die nächste Vorstandsvorlage. Es ist beides, aber nicht in dem Verhältnis, in dem es berichtet wurde.

Der Satz, um den es geht

Frank Elderson beschreibt zunächst die Rechtslage, wie sie im Lehrbuch steht: „However, supervisory guidance does not create new legal requirements beyond the applicable prudential framework. Binding obligations come only from directly applicable European regulations or directives as transposed into national law." Aufsichtliche Leitlinien schaffen keine Rechtspflichten. Bindend ist allein, was in einer Verordnung steht oder in nationales Recht umgesetzt wurde.

Und dann folgt der Satz, der die Rechtslage mit der Wirklichkeit konfrontiert: „The fact that a guide is non-binding does not mean that it is irrelevant in practice."

Jeder, der einen Prüfungsbericht verteidigt oder einen Dialog im aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) geführt hat, kennt die Mechanik dahinter. Formal ist ein Leitfaden eine Meinungsäußerung der Aufsicht. Praktisch ist er die Messlatte, an der ein Institut geprüft wird. Wer abweicht, hat nicht Unrecht, aber Erklärungsbedarf. Und Erklärungsbedarf kostet in einem Aufsichtsdialog mehr als Konformität. Aus dieser Asymmetrie entsteht die faktische Bindungswirkung, ganz ohne Rechtsakt.

Frank Elderson benennt genau diese Lücke als Auftrag. Zu den Leitfragen der Überprüfung gehörte ausdrücklich, ob sich klarer machen lasse, dass aufsichtliche Erwartungen nicht rechtlich bindend sind, und wie sich im Tagesgeschäft eine Haltung fördern lässt, die dieser Unverbindlichkeit tatsächlich entspricht. Das ist eine Ansage an die eigenen Prüfer, verpackt als Kommunikationsprojekt.

Wo tatsächlich Substanz steckt

Wer nach einem greifbaren Ergebnis sucht, findet es nicht bei den 40 gestrichenen Dokumenten, sondern in einer einzelnen Klarstellung.

Der überarbeitete Leitfaden zum bankinternen Prozess zur Sicherstellung einer angemessenen Kapitalausstattung, im Fachjargon Internal Capital Adequacy Assessment Process (ICAAP), stellt den Management-Puffer klar. Frank Elderson formuliert es ungewöhnlich deutlich: Der überarbeitete Leitfaden mache „crystal clear that the management buffer reflects banks' own forward-looking capital planning above the minimum requirement and that it does not constitute an additional capital requirement. It is not a supervisory add-on."

Für Kapitalplanung und Regulatory Affairs ist das der Satz des Vorgangs. Der Management-Puffer war jahrelang ein Dauerthema im Dialog: Institute planten ihn als eigenen Sicherheitsabstand, sahen ihn aber in der Praxis wie eine zusätzliche Anforderung behandelt. Dass die Aufsicht diese Lesart nun ausdrücklich verneint, ändert zwar keine Rechtslage. Es ändert aber die Verhandlungsposition, und das ist in diesem Feld dasselbe wie Geld.

Aus einem Leitfaden wird ein Bericht

Der zweite substanzielle Vorgang wird in der Berichterstattung meist übersehen, obwohl er die weitreichendere Entscheidung enthält.

Im Juli 2024 hatte die EZB einen Entwurf für einen Leitfaden zu Governance und Risikokultur zur Konsultation gestellt. Es kamen über 1.000 Kommentare. Statt einer überarbeiteten Fassung steht am Ende ein Formatwechsel: Der Entwurf wird durch einen Bericht über gute Praxis ersetzt, geplant für das erste Quartal 2027. Die EZB begründet das mit dem Feedback und mit der laufenden Überarbeitung der Leitlinien der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA) zur internen Governance.

Das ist mehr als eine Verzögerung. Ein Leitfaden formuliert Erwartungen, ein Bericht über gute Praxis beschreibt Beobachtungen. Die Verbindlichkeitsstufe sinkt um eine Ebene, und zwar in einem Feld, das die Aufsicht selbst für zentral hält. Frank Elderson lässt daran keinen Zweifel: Schwache Governance sei es, die Risiken unbemerkt auflaufen lasse, bis sie auf Kapital und Liquidität durchschlagen. Schlechte Governance sei deshalb oft das früheste und verlässlichste Warnsignal dafür, dass ein Institut in Schwierigkeiten gerät.

Eine Aufsicht, die ein Thema für das früheste Warnsignal hält und dazu bewusst kein Regelwerk, sondern eine Sammlung guter Praxis veröffentlicht, meint es mit der Unverbindlichkeit ernst. Ob das die Wirkung erhöht oder senkt, ist die offene Frage.

Was noch kommt und was das für Termine bedeutet

An dieser Stelle lohnt Genauigkeit, weil in der Rezeption Publikationstermine und Konsultationen durcheinandergeraten.

Drei Leitfäden werden substanziell überarbeitet: der Leitfaden zu Zulassungsanträgen, der Leitfaden zu Vor-Ort-Prüfungen und die Leitlinien zu Leveraged Transactions. Diese Überarbeitungen laufen bereits und sollen bis Jahresende abgeschlossen sein. Für den Leitfaden zu Zulassungsanträgen nennt die EZB das dritte Quartal 2026 als Veröffentlichungstermin, für den Leitfaden zur Risikodatenaggregation und Risikoberichterstattung das vierte Quartal 2026. Das sind Termine für fertige Texte, keine Konsultationsfenster. Konsultiert wird nur, wo wesentliche Änderungen anstehen, und diese Zusage ist allgemein gehalten, nicht an die genannten Leitfäden gebunden.

Wer also einen Kalender pflegt, trägt für das zweite Halbjahr 2026 Veröffentlichungen ein, keine Stellungnahmefristen. Das einzige größere Konsultationsverfahren in diesem Zusammenhang liegt in der Vergangenheit.

Perspektivisch kündigt die EZB an, auf ein einziges Handbuch hinzuarbeiten, das die Aufsichtsveröffentlichungen nach Themenfeldern bündelt. Das wäre der eigentliche Strukturbruch. Ein Termin dafür steht nicht im Raum.

Die Gegenposition

Gegen die Bedeutung dieses Vorgangs lassen sich zwei Einwände erheben, und der erste ist stark.

Erstens: Es ist Selbstauskunft. Eine Aufsicht, die ankündigt, künftig weniger streng aufzutreten, als ihre Papiere klingen, hat damit noch keinen einzigen Prüfer verändert. Die faktische Bindungswirkung entsteht in Sitzungen, nicht in Blogbeiträgen. Ob sich die Praxis der gemeinsamen Aufsichtsteams ändert, wird sich frühestens im nächsten SREP-Zyklus zeigen, und es wird schwer zu messen sein.

Zweitens, und das gehört zur Fairness: Die Papierflut ist nicht über die Banken hereingebrochen, sie wurde bestellt. Frank Elderson hält fest, dass die Dokumente aus gutem Grund entstanden, oft auf Wunsch der Banken, um Transparenz und Konsistenz zu erhöhen. Wer heute über den Umfang klagt, hat an seiner Entstehung mitgewirkt. Mehr Klarheit über die Nichtbindung bedeutet zwangsläufig weniger Anleitung, und das erhöht die Verantwortung des Instituts für die eigene Auslegung.

Daraus folgt ein Risiko, das die EZB nicht anspricht: Wer sich an einem gestrichenen Leitfaden orientiert hat, steht nun ohne Referenz da. Die Texte bleiben zwar als eingestellt markiert einsehbar, aber ein archiviertes Dokument taugt nicht als Begründung. Diese Lücke wird in den veröffentlichten Materialien nicht behandelt, und sie ist eine Frage, keine belegte Kritik.

Handlungsempfehlungen für die operative Praxis

Für Regulatory Affairs, Compliance und die Kapitalplanung ergeben sich vier Handlungsfelder.