Wer hat zugestimmt, wenn der Agent zahlt? London stellt die Frage und reicht die Antwort weiter

Am Dienstag, dem 14. Juli 2026, hat das britische Finanzministerium HM Treasury die Konsultation „Modernising Payment Services Regulation“ veröffentlicht. Auf 43 Seiten mit 42 Fragen geht es um das Recht, nach dem nach Angaben des Ministeriums „nearly 1,200 firms“ zugelassen oder registriert sind: die Payment Services Regulations 2017 (PSRs) und die Electronic Money Regulations 2011 (EMRs). Die Frist endet am Dienstag, dem 6. Oktober 2026, um 23:59 Uhr britischer Zeit. Für Zahlungsdienstleister, die Agenten in den Bezahlvorgang lassen wollen, ist eine Frage die folgenreichste, weil in ihr die Regierung wissen will, ob Einwilligung, Authentifizierung und Haftung noch tragen, wenn eine Maschine bezahlt. Frage 15 lautet: „How does existing payment services regulation need to adapt to support agentic payments? For example, do provisions relating to authentication and consent of payments transactions, and liability for unauthorised payment transactions, need updating?“

Naheliegend wäre, darin das Vereinigte Königreich zu sehen, das die Haftungslücke agentischer Zahlungen per Gesetz schließt. Der Text trägt das nicht. Die Regierung stellt die Frage, sie beantwortet sie nicht, und sie legt an anderer Stelle bereits fest, wer die Antwort künftig schreibt: Die Regeln zur Starken Kundenauthentifizierung (Strong Customer Authentication, SCA) sollen aus den PSRs verschwinden und von der Financial Conduct Authority (FCA) neu gesetzt werden, die Standards für Agenten soll nach dem am selben Tag veröffentlichten AI Adoption Plan zuerst die Industrie entwickeln. Zwar ist das ein Verfahren und kein Rückzug, denn beide Adressen haben mehr Nähe zum Markt als ein Parlament. Doch wer bis zum 6. Oktober Stellung nimmt, antwortet damit weniger auf die Frage, was gelten soll, als auf die Frage, wo es künftig stehen wird. Das Folgende ordnet diese Verlagerung ein und vergleicht sie mit der europäischen Reform. Es sagt nicht voraus, welche Antwort London am Ende gibt.

Von 42 Fragen gilt eine den Agenten, und sie bleibt eine Frage

Wer die Konsultation durchzählt, findet eine klare Gewichtung. Nach eigener Zuordnung der Fragen nach ihrem Gegenstand betreffen 21 das Open Banking, zehn die Tokenisierung von Einlagen und Stablecoins, vier den Rechtsrahmen und seine Delegation an die FCA, vier die finanzielle Inklusion und die Risiken des Sektors, zwei sind offene Sammelfragen. Eine einzige, Frage 15, gilt Agenten-Zahlungen. Das Wort „agentic“ fällt im Dokument 19 Mal, „Open Banking“ 90 Mal. Wer nach Kapiteln statt nach Gegenstand zählt, kommt auf zwei Agenten-Fragen, weil die Sammelfrage 16 zu „any other innovations“ im Agenten-Abschnitt steht. An der Proportion ändert das nichts.

Der Abschnitt selbst, überschrieben „Leading the world in agentic payments“, umfasst sechs Absätze und ist in der Tonlage eine Standortschrift. Die Regierung beschreibt Agenten, die Zahlungen „autonomously analyse, initiate, approve, and execute“, sieht darin eine Chance, „to lead the world“, und beruft sich dafür ausdrücklich auf die Rede, in der Rachel Reeves, damals Chancellor of the Exchequer, am 9. Juni 2026 auf dem AI Adoption Summit agentische Zahlungen zu einer der „most promising applications of AI“ erklärt hatte. Erst der letzte Absatz, 3.35, wird juristisch: Die PSRs seien „designed before the development of AI and may not fully facilitate the use of agentic AI“, die Regierung wolle Stellungnahmen dazu, „what changes to requirements are required, such as authentication standards and liability requirements“. Einen Vorschlag enthält der Abschnitt nicht. Kapitel 4 zum Open Banking dagegen bittet ab Frage 21 um Zustimmung zu konkreten Vorschlägen.

Die Kanzleien, die die Konsultation im Juli zusammengefasst haben, lesen das ebenso. A&O Shearman schreibt, die Regierung „asks whether the PSRs should be updated in areas such as authentication, consent and liability“, und Travers Smith hält fest, das Ministerium tue nicht so, als kenne es die Antworten. Für ein Haus, das Agenten im Bezahlvorgang plant, ist das keine Nebensache: Es wird nicht bis zum Herbst 2026 erfahren, was in London gilt, sondern nur, bei wem es das künftig erfragen muss.

Die Authentifizierung wandert aus dem Verordnungsrecht zur Aufsicht

Das eigentliche Programm der Konsultation steht in Kapitel 2. Nach Absatz 2.7 erwägt die Regierung, „whether responsibility for setting certain requirements should be delegated to the FCA“, um ein „more agile and outcomes-focused regime“ zu ermöglichen. Absatz 2.12 beschreibt die Folge ohne Umschweife: Die betroffenen Anforderungen würden „removed from the statute book“, und die FCA erhielte die Befugnis, sie „with new requirements in its Handbook“ zu ersetzen. Im Verordnungsrecht bleiben sollen nach Absatz 2.9 der Perimeter der regulierten Dienste, Kerndefinitionen wie die des E-Gelds und Bestimmungen, die „key rights, obligations or protections“ begründen, als Beispiel nennt Absatz 2.10 die Kündigungsfrist, wenn der Zahlungsdienstleister einen Rahmenvertrag kündigt. Dabei ist zu beachten, dass die PSRs und EMRs selbst kein Parlamentsgesetz sind, sondern Statutory Instruments, also Rechtsverordnungen der Regierung. Die Verlagerung geht von einer Ebene, die die Regierung ändert, zu einer, die die Aufsicht ändert.

Für die Authentifizierung ist die Entscheidung bereits gefallen. Absatz 2.8 hält fest, die Regierung habe sich schon verpflichtet, „commencing the revocation of the payment's authentication regulations relating to Strong Customer Authentication in the PSRs“, damit die FCA „more outcomes-based rules about authentication requirements“ setzen könne. Die Begründung stammt aus der Future of Payments Review, die Joe Garner im November 2023 vorgelegt hat: Die technischen Standards hätten den Betrug gesenkt, aber „burdensome frictions“ erzeugt. Damit liegt der Teil von Frage 15, der Praktiker am unmittelbarsten betrifft, künftig im Handbook der FCA, und die FCA begründet selbst, warum ihr das lieber ist. Nikhil Rathi, Chief Executive der FCA, sagte am 24. Juni 2026 bei techUK: „Technology is moving much faster than many regulatory paradigms. Legislation will never keep up.“

Zwar ist ein ergebnisorientiertes Regelwerk für eine Technik im schnellen Wandel die naheliegende Wahl, und die FCA hat mit ihrer Supercharged Sandbox, deren zweite Kohorte nach Angabe der Konsultation eine Rekordzahl an Bewerbungen erhielt, ein Werkzeug dafür. Allerdings verschiebt sich mit dem Ort auch die Art der Regel. Eine Pflicht im Verordnungsrecht ändert die Regierung per Statutory Instrument, das sie dem Parlament vorlegt, und nach Absatz 2.13 behält sie dafür die Verantwortung. Eine Regel im Handbook ändert die FCA nach eigener Konsultation, ohne neues Statutory Instrument. Wer auf Planungssicherheit für einen Agenten-Checkout angewiesen ist, bekommt mehr Anpassungsfähigkeit und weniger Festigkeit. Die Regierung benennt diese Abwägung in Absatz 2.11 selbst und bittet um Stellungnahmen, „how best to achieve this balance“.

Die Standards für Agenten soll zuerst die Industrie schreiben

Am selben 14. Juli erschien ein zweites Dokument, das in vielen Zusammenfassungen mit der Konsultation verschmolzen ist: der AI Adoption Plan für Finanzdienstleistungen, verfasst von den unabhängigen AI Champions Harriet Rees, Group Chief Information Officer der Starling Bank, und Dr. Rohit Dhawan, Head of AI and Advanced Analytics der Lloyds Banking Group. Die Regierung „accepts the recommendations for government“, heißt es auf ihrer Übersichtsseite, ohne dass die angenommenen Empfehlungen einzeln aufgeführt werden. Die zehnte Empfehlung gilt Agenten-Zahlungen und nennt die Konsultation ausdrücklich als Hebel, um einen „trust framework“ zu schaffen. Er soll auf drei Säulen stehen: „Legal & Liability Frameworks“ für die Zuordnung der Verantwortung, „Know Your Agent (KYA) Protocols“ für Identität und Prüfung von Agenten, „Authentication & Governance“ für die Authentifizierung zwischen Maschinen. Hier, und nicht in der Konsultation, steht ein Vorschlag.

Die Adresse dieses Vorschlags ist aufschlussreich. Die praktischen Standards „should first be led by industry“, heißt es in der Empfehlung, gegebenenfalls moderiert vom Centre for Finance, Innovation and Technology (CFIT). Regierung und Aufsicht kommen erst danach ins Spiel, mit einer Rolle beim „supporting this work“ und, „where appropriate“, mit Gesetzesänderungen. Die Säulen greifen die offenen Fragen auf, die Sarah Breeden, Deputy Governor for Financial Stability der Bank of England, am 30. Juni 2026 in Sintra formulierte: wie Nutzer Agenten sicher ihre Zustimmung erteilen, „especially for multiple transactions“, wie Streitfälle entschieden und Haftung zugeordnet wird, und wie sich abgeschottete Protokolle vermeiden lassen. Auf die dritte antwortet die Empfehlung mit „interoperable technical standards“. Wie Agenten mit eigener Zahlungsbefugnis angreifbar werden, ist an anderer Stelle beschrieben.

Doch ein Standard der Industrie ist kein Haftungsrecht, und darauf kommt es für einen Zahlungsdienstleister an. Der Visa-Dienst Agentic Ready, im März 2026 in London mit Barclays, HSBC UK, Nationwide und Revolut als ersten Emittenten gestartet, oder Protokolle wie das der x402 Foundation regeln, wie ein Agent sich ausweist und eine Zahlung auslöst. Wer zahlt, wenn die Zahlung falsch war, regeln sie nicht. Zwei Adressen für eine Frage erzeugen deshalb keinen doppelten Schutz, sondern eine Nahtstelle, und an Nahtstellen entstehen die Streitfälle.

Das geltende Recht kennt das Mandat bereits, nicht aber seine Grenze

Die PSRs sind auf Agenten weniger unvorbereitet, als die Debatte annimmt. Regulation 67 definiert eine Zahlung als autorisiert, wenn der Zahler seine Zustimmung gegeben hat, und zwar entweder zur einzelnen Zahlung oder „to the execution of a series of payment transactions of which that payment transaction forms part“. Das Mandat für eine Folge von Zahlungen ist also geltendes Recht, und denselben Gedanken nutzt Kapitel 4 der Konsultation für variable wiederkehrende Zahlungen im Open Banking, bei denen ein Zahlungsauslösedienst „a payment mandate for a series of payment transactions“ hinterlegen kann. Regulation 76 regelt die Folge, wenn eine Zahlung nicht nach Regulation 67 autorisiert war: Der Zahlungsdienstleister muss den Betrag erstatten und das Konto wieder in den früheren Zustand versetzen. Regulation 100 verlangt die Starke Kundenauthentifizierung, wenn ein Nutzer „initiates an electronic payment transaction“. Die Verbindung zu Agenten zieht die Konsultation nicht selbst, sie ist eine Einordnung dieses Artikels.

Wer je ein Händlermandat mit Limits geführt hat, kennt die Unterscheidung, um die es geht. Die Unterschrift unter dem Mandat ist selten das Risiko, das Risiko ist das einzelne Geschäft am Rand des Limits. In der Sprache des Handelstischs ist Frage 15 eine Frage nach der Limitüberschreitung: Solange der Agent innerhalb des Mandats zahlt, trägt Regulation 67 die Einwilligung. Überschreitet er es, ist die Zahlung nicht autorisiert, und nach Regulation 76 erstattet der Zahlungsdienstleister, der den Agenten womöglich nie gesehen hat. Skadden fasst die offene Stelle so: „Who bears responsibility for faulty code, incorrect data or an AI agent acting outside its mandate“. Die Kanzlei Addleshaw Goddard hatte schon im Februar 2026, vor der Konsultation, die Beweisfrage benannt: „As these systems become more autonomous, it will become more difficult for PSPs to demonstrate a transaction was appropriately authorised by or on behalf of the customer.“

Daraus ergibt sich die praktische Pointe der Verlagerung. Die Haftungsnorm, Regulation 76, schützt ein Recht des Zahlers und hat nach dem Maßstab von Absatz 2.9 gute Aussichten, im Verordnungsrecht zu bleiben. Die Authentifizierungsnorm, Regulation 100, geht nach Absatz 2.8 zur FCA. Die beiden Hälften der Frage, ob ein Agent zahlen durfte und wer zahlt, wenn nicht, würden dann an zwei Orten geregelt, von zwei Stellen und in zwei Takten. Stellungnahmen zu Frage 15 gewinnen an Gewicht, wenn sie Frage 1 mitbeantworten, welche Anforderungen „should remain in legislation“.

Brüssel schreibt die Authentifizierung in die Verordnung und schweigt zu Agenten

Die Vergleichsachse liefert die Konsultation selbst. Absatz 2.14 verweist auf die Europäische Union, die „recently reached a provisional agreement on its new Payment Services Directive and Payment Services Regulation“, und Frage 4 fragt, welche „recent reforms in the EU“ das Vereinigte Königreich übernehmen solle. Die EU-Reform geht den umgekehrten Weg. Die Kommission hat die Zahlungsdiensteverordnung am 28. Juni 2023 als COM(2023) 367 vorgeschlagen, Parlament und Rat haben sich am 27. November 2025 politisch geeinigt, der Rat hat den Kompromisstext am 17. April 2026 als Dokument 8221/26 festgehalten. Nach dem Legislative Observatory des Europäischen Parlaments hat der Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) den Text am 5. Mai 2026 gebilligt, das Verfahren wartet auf den Standpunkt des Rates, und die Plenarabstimmung ist indikativ für den 14. Dezember 2026 angesetzt. Bis Ende September stand keiner der beiden Rechtsakte im Amtsblatt.

Inhaltlich hebt die PSR die Starke Kundenauthentifizierung von der Richtlinie mit technischen Standards in eine unmittelbar geltende Verordnung. Artikel 85 verlangt sie, wenn der Zahler „places a payment order for an electronic payment transaction“, und befreit vom Zahlungsempfänger ausgelöste Zahlungen, soweit sie „without any interaction or involvement of the payer“ erfolgen, das Einrichten eines solchen Mandats über einen Fernkanal bleibt aber SCA-pflichtig. Artikel 60 (2) regelt die Haftungsfolge im selben Text: Versäumt der Zahlungsdienstleister die Authentifizierung, „the payer shall not bear any financial losses unless the payer has acted fraudulently“. Artikel 87 verlangt einen Auslagerungsvertrag, wenn ein technischer Dienstleister die Elemente der SCA bereitstellt und prüft. Das Wort „agentic“ kommt im Kompromisstext nicht vor, „artificial intelligence“ einmal, in Erwägungsgrund 103, und dort als Werkzeug der Betrugsüberwachung. Die Kanzlei Osborne Clarke hielt im März 2026 fest, agentische Zahlmodelle „remain subject to PSD2 and the RTS requirements concerning Strong Customer Authentication“.

Freilich ist die europäische Lösung in einem Punkt fester als die britische: Pflicht und Haftung stehen im selben Rechtsakt, der nach seinem Inkrafttreten in allen Mitgliedstaaten gleich gilt, und eine Aufsicht kann sie nicht allein anpassen. Doch dieselbe Festigkeit ist bei einer Technik, die der Text nicht nennt, zugleich ihre Grenze. Wer einen Agenten-Checkout in beiden Märkten plant, wird in der EU eine Verordnung auslegen müssen, deren Mandatsregel für den Händler geschrieben ist und nicht für einen Agenten auf der Seite des Käufers, und im Vereinigten Königreich ein Handbook abwarten, das es noch nicht gibt. Der Unterschied liegt deshalb nicht im Tempo, denn beide Regime haben kein Datum für eine Agenten-Regel, sondern darin, wer sie ändern darf.

Die Frist läuft unter einem anderen Chancellor ab

Hinzu kommt ein Umstand, den die Zusammenfassungen vom Juli nicht kennen konnten. Rachel Reeves hat die Konsultation in ihrer Mansion-House-Woche veröffentlicht und war nach dem Ministerregister der Regierung sechs Tage später, am 20. Juli 2026, nicht mehr Chancellor. Ihr Nachfolger ist John Healey, Premierminister ist seit demselben Tag Andy Burnham. Eine Bestätigung oder Neuausrichtung der Konsultation durch die neue Führung ist nicht veröffentlicht. Travers Smith weist darauf hin, dass die Regierung von Andy Burnham das öffentliche Programm für eine digitale Identität bereits beendet hat, was die Frage, wie sich Agenten und ihre Auftraggeber ausweisen, eher offener macht.

Parallel läuft das Gesetz, das den Payment Systems Regulator in die FCA überführt. Der Financial Services and Markets Bill hat das Oberhaus am 15. September 2026 in dritter Lesung passiert und liegt seither im Unterhaus, eine zweite Lesung ist noch nicht angesetzt. Derselbe Entwurf soll der Bank of England ein Nebenziel für Innovation in den Zahlungssystemen geben, wie hier beschrieben. Die FCA erhält damit zugleich die Aufsicht über die Zahlungssysteme, die Regeln zur Authentifizierung und, wenn die Delegation kommt, große Teile der PSRs. Vielleicht bleibt Frage 15 in der Antwort der Regierung ein Absatz unter vielen, wie sie in der Konsultation eine Frage unter 42 ist. Dann liegt die Antwort nicht in einem Gesetz, sondern in einem Handbook und in einem Standard der Industrie, und beide entstehen gerade.

Handlungsempfehlungen

Begriffserklärung