Die lauten zwei Drittel: Claudia Buch zählt aus, wer über Bankenregeln mitredet, und wer fehlt

Am Dienstag, dem 15. September 2026, hat Claudia Buch, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der Europäischen Zentralbank (EZB), an der Goethe-Universität Frankfurt die Eröffnungsrede der ersten Konferenz „Watching European Financial Market Regulation and Supervision“ gehalten. Ihr Thema war nicht eine neue Regel, sondern die Frage, wer über Regeln mitredet. Nach dem Redetext, den die EZB-Bankenaufsicht veröffentlicht hat, erhielt die Konsultation der Europäischen Kommission zur Wettbewerbsfähigkeit des Bankensektors 227 Antworten: 43 Prozent von Wirtschaftsverbänden, 16 Prozent von einzelnen Banken, 8 Prozent von anderen Unternehmen, zusammen rund zwei Drittel aus der Privatwirtschaft. Behörden stellten 14 Prozent, Wissenschaft, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen und Bürger zusammen 19 Prozent. „Often, banks are the most vocal in public debates“, sagte Claudia Buch, und leitete daraus die Forderung ab, die Debatte müsse „the depositors who entrust their savings to banks, the firms that are financed by banks and society at large“ vertreten.

Die öffentliche Lesart hat daraus eine Warnung vor Deregulierung gemacht; das Fachmedium Central Banking titelte am Folgetag „Deregulation weakens resilience“. Das Wort fällt im Redetext nicht. Claudia Buch spricht von „weaker standards“ und davon, wie der Kapitalstapel „simplified“ werden könne; ihre Rede ist weniger ein Einspruch gegen Vereinfachung als ein Vorschlag, wer sie prüfen soll. Die Kommission hat am 17. Juli 2026 in ihrer Mitteilung zur Wettbewerbsfähigkeit des Bankensektors angekündigt, die Aufsicht künftig selbst stärker zu beobachten, mit „more forceful monitoring by the Commission“ und regelmäßigen Berichten zur Angemessenheit der Kapitalanforderungen. Zwei Tage vor dem Ende der Rückmeldefrist zu dieser Mitteilung setzte Claudia Buch eine andere Beobachterschaft dagegen: Wissenschaft, Sparer und Steuerzahler, ausgestattet mit Evaluationsrahmen und Daten. Das Folgende ordnet beide Angebote ein und rechnet die zweite Runde nach, die Claudia Buch am 15. September noch nicht kennen konnte; es beschreibt die Ausgangslage vor dem Gesetzespaket des ersten Quartals 2027, es sagt sein Ergebnis nicht voraus.

Die zweite Runde fällt schiefer aus als die erste

Die Zahl, die Claudia Buch nennt, steht in einem Arbeitsdokument der Kommission, der Zusammenfassung der Konsultationsantworten. Die Konsultation lief vom 11. Februar bis zum 19. April 2026, die Antworten kamen aus 22 der 27 Mitgliedstaaten und sieben Drittstaaten, und die Aufteilung nach Absendergruppen liegt dort nur als Tortengrafik vor: 43 Prozent Wirtschaftsverbände, 16 Prozent Banken, 8 Prozent andere Unternehmen, 7 Prozent nationale Aufseher und Einlagensicherungen, 5 Prozent Regierungen, 2 Prozent EU-Behörden, 19 Prozent alle übrigen. Belgien und Deutschland führen die Herkunftsliste mit je 15 Prozent an, was bei Belgien naheliegend am Sitz der europäischen Verbände liegt. Die Kommission selbst fasst das Ergebnis so zusammen, dass die Wirksamkeit des Rahmens für die Finanzstabilität „widely recognised“ sei, seine wachsende Komplexität aber „sharp criticism“ auf sich gezogen habe.

Die Rede vom 15. September konnte die zweite Runde noch nicht auswerten, weil sie zwei Tage vor deren Ende gehalten wurde. Zur Mitteilung vom 17. Juli hatte die Kommission eine achtwöchige Rückmeldefrist bis zum 17. September eröffnet. Auf dem Portal „Have your say“ stehen 121 veröffentlichte Rückmeldungen, und die Selbstauskunft der Absender taugt dort wenig: Der Verband AFME hat sich als Nichtregierungsorganisation eingetragen, der niederländische Bankenverband als Gewerkschaft, das amerikanische Bank Policy Institute als „Sonstiges“. Nach Organisationsnamen zugeordnet ergibt sich ein deutlicheres Bild als im Frühjahr: 85 Einreicher aus der Finanzbranche, zehn aus der übrigen Wirtschaft, acht Behörden, und 18 aus Wissenschaft, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen und Bürgerschaft. Die Privatwirtschaft stellt damit 78,5 Prozent der Rückmeldungen, die Behörden 6,6 Prozent. Diese Zahlen sind eine eigene Auswertung der veröffentlichten Einreicherliste, keine Angabe der Kommission, und sie tragen die Unschärfe jeder Zuordnung nach Namen.

Unter den acht Behörden stehen drei polnische Institutionen, die dänische Regierung, das norwegische Finanzministerium und die Zentralbanken Lettlands, Rumäniens und Tschechiens; keine deutsche, keine französische und keine EU-Behörde hat eine Rückmeldung eingereicht. 91 der 121 Rückmeldungen gingen am 15. September oder später ein, 54 allein am letzten Tag. Das ist das Muster jeder Konsultation, und es ist zugleich der Grund, warum Claudia Buch ihre Zahl nicht als Vorwurf formuliert: „Each stakeholder offers a different and valuable perspective. But the uneven contribution of the various stakeholders shows the need to better balance the debate.“ Wer viel einreicht, hat deshalb nicht unrecht, sondern schlicht wenig Gegenüber.

Die Kommission will die Aufsicht künftig selbst beobachten

Die Mitteilung „Competitiveness of the Banking Sector and the Single Market in Banking“ vom 17. Juli 2026 ist das Dokument, auf das Claudia Buch mit dem Satz „The ensuing legislative process provides an opportunity to adopt that holistic perspective“ verweist. Sie benennt drei Hindernisse, die Fragmentierung entlang nationaler Grenzen, eine Umsetzung der Basel-Standards, die europäische Besonderheiten besser berücksichtigen könne, und unnötige Komplexität. Auf 23 Seiten folgen 38 Ankündigungen, darunter „clear proposals regarding the output floor“, ein „long-term, strategic, EU approach to market-risk capital requirements“, die Streichung der Säule-2-Anforderung zur Leverage Ratio, weniger makroprudenzielle Puffer und eine einfachere Kalibrierung der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL). Die Kommission schreibt selbst, was das bedeutet: „Measures taken to boost competitiveness can be expected to impact the level of capital requirements of banks.“ Die Abwägung solle „a combination of technical expertise and political judgement“ leisten.

Der Abschnitt, der Claudia Buchs Rede erst erklärt, steht unter der Überschrift „Competitiveness as a shared responsibility“. Dort heißt es, die Kommission „should more proactively monitor and ensure adequate balance between risk-taking and financial stability“, Aufseher sollten „avoid a zero risk tolerance culture“, und die Rechenschaftsinstrumente seien „to the maximum extent“ zu nutzen „and, if ineffective, reinforced“. Konkret erwägt die Kommission ein Mandat für die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB), regelmäßig über „the adequacy of bank capital requirements across the EU“ zu berichten, und kündigt regelmäßige Gespräche mit dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss (SRB) über „the impact of supervisory and resolution actions on the smooth functioning of the internal market“ an. Finance Watch nannte das am Tag der Veröffentlichung, in den Worten von Julia Symon, Leiterin Forschung und Advocacy, „pulling prudential supervision into a political competitiveness agenda“.

Auf genau diese Stelle antwortet der Satz, der in der Rede am schärfsten ist und am wenigsten zitiert wurde: „Consistency and coordination is, in my view, what a "holistic" view of capital is all about, not the weakening or widening of policy mandates, or the setting of quantitative caps.“ Das ist keine Absage an Beobachtung, sondern eine Frage nach ihrem Ziel: Claudia Buch stellt selbst die Frage „who monitors the monitor?“ und zählt die Antworten auf, vom Europäischen Parlament bis zum Prüfprogramm des Internationalen Währungsfonds. Ihr Einwand richtet sich gegen das Ziel, mit dem beobachtet wird. Die Kommission nennt sich in derselben Mitteilung „the primary EU institution responsible for executing the EU's competitiveness and competition mandate“; die Aufsicht misst ihr Handeln am Auftrag aus Art. 1 der SSM-Verordnung, „the safety and soundness of credit institutions and the stability of the financial system“. Ein Beobachter mit Wettbewerbsmandat prüft etwas anderes als ein Beobachter mit Stabilitätsmandat, und Claudia Buch schlägt einen dritten vor, der keines von beiden vertritt.

Vereinfachen heißt seit Juli auch senken

Wer die Vereinfachungswelle des Jahres 2026 durchgeht, findet zwei Schichten. Die erste betrifft Verfahren und Meldewesen: Die EZB hat am 26. Juni rund 40 von etwa 130 Aufsichtsveröffentlichungen eingestellt, ohne eine Rechtspflicht zu ändern, wie hier beschrieben. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat mit der neunten MaRisk-Novelle drei Größenklassen eingeführt, ein Drittel weniger Seiten. Die EBA will die Datenpunkte des Meldewesens um die Hälfte kürzen, und die Kommission übernimmt dieses Ziel in ihrer Mitteilung mit dem Satz, die Zahl der Datenpunkte werde „cut by 50%“. Die Begründung trägt eine Zahl, die fünf Jahre alt ist: 11,2 Milliarden Euro Meldekosten je Jahr für die EU-Banken, geschätzt von der EBA im Jahr 2021. Nach dem EBA-Bericht über nationale Datenanfragen vom April 2026 stellten die zuständigen Behörden 2025 zusätzlich 671 strukturierte Anfragen mit 978.109 Datenpunkten; die bisher beschlossenen Vereinfachungen streichen davon 38.425, also knapp vier Prozent.

Die zweite Schicht ist die Kapitalschicht, und sie ist seit dem 17. Juli offiziell. Die Kommission hat die Anwendung der Marktrisikoregeln aus dem Fundamental Review of the Trading Book (FRTB) auf den 1. Januar 2027 verschoben und am 4. Juni einen delegierten Rechtsakt erlassen, der ihre Wirkung bis Ende 2029 mildert; was das für Handelsbanken heißt, steht an anderer Stelle. Sie hat sich beim operationellen Risiko über die eigene Bankenaufsicht hinweggesetzt. Und sie kündigt für 2027 Vorschläge zum Output Floor an, jener Untergrenze, die laut ihrer eigenen Fußnote „limits the extent to which banks can reduce their capital requirements with internal risk models“. Auch der EZB-Rat hat im Dezember 2025 mit seiner Task Force zur Vereinfachung vorgeschlagen, die Kapitalpuffer auf zwei zu verschmelzen, einen freigebbaren und einen festen; derselbe Bericht verlangt, dass „any proposal to change the EU prudential framework should sustain current levels of resilience“, und nennt die Kapitalneutralität an zwei Stellen als offene Frage, nicht als Zusage.

Die Rede zieht die Linie zwischen den Schichten mit einer Evidenz, die sie nicht selbst erhoben hat. Die Unterstützungsfaktoren für Kredite an kleine und mittlere Unternehmen und für Infrastruktur, ein Abschlag von 23,81 Prozent nach Art. 501 (1) der Kapitaladäquanzverordnung (CRR) und von 25 Prozent nach Art. 501a, senken die Kapitalanforderung, ohne dass die EBA eine Kreditwirkung nachweisen konnte. Der EBA-Bericht vom 23. März 2016 hält fest: „there is no evidence that the SME SF has provided additional stimulus for lending to SMEs compared to large corporates“, der Bericht zum Infrastrukturfaktor vom 3. November 2022 sagt, die Daten reichten für ein Urteil nicht aus. Claudia Buch folgert daraus: „the benefit of releasing buffers during a crisis does not imply that permanent reductions in capital requirements during normal times will stimulate credit or growth.“ Der Basler Ausschuss kam in seiner Evaluation vom 14. Dezember 2022 zum selben Ergebnis, mit dem Zusatz, dass gerade die stärker betroffenen Banken „a greater reduction in their cost of capital“ erlebten. Zwar ist diese Evidenz älter als die Debatte, in der sie zitiert wird, und das Bank Policy Institute in Washington hat die jüngste EZB-Studie dazu öffentlich angegriffen. Doch das ist genau der Streit, den Claudia Buch führen will, und sie will ihn mit Studien führen, nicht mit Stellungnahmen.

Frankfurt 1999 und London 2026: zwei Regime für Beobachter

Die Vergleichsachse liefert die Rede selbst, mit einem Zitat, das älter ist als die Bankenunion. Am 17. Juni 1999 hielt Ottmar Issing, damals Chefvolkswirt der EZB, in Frankfurt die Rede „The ECB and its watchers“ und sagte, die Notenbank müsse Widerspruch „even more“ hören wollen, „because this is when we learn“. Aus dieser Rede wurde eine Konferenzreihe, die das Institute for Monetary and Financial Stability der Goethe-Universität heute unter Volker Wieland ausrichtet; die 26. Ausgabe fand nach Angaben des Instituts am 25. März 2026 mit rund 400 Teilnehmern statt. Für die Bankenaufsicht gibt es diese Zunft nicht, und Claudia Buch sagt es ausdrücklich: „While there is no direct equivalent to "ECB watchers" in the field of banking regulation and supervision, this conference can serve as a catalyst for change.“ Die Frankfurter Konferenz vom 15. September trägt deshalb die Ziffer eins im Namen.

Das zweite Regime ist das britische, und es zeigt, wie die Alternative aussieht, die die Kommission gerade baut. Der Financial Services and Markets Act 2023 verpflichtet die Prudential Regulation Authority in Section 25, „so far as reasonably possible“ die internationale Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum der britischen Wirtschaft zu fördern, als gesetzliches Nebenziel neben der Stabilität; Section 26 verlangt jährliche Berichte darüber. Die Folgen sind dokumentiert: Die Umsetzung von Basel 3.1 wurde am 17. Januar 2025 auf den 1. Januar 2027 verschoben, ausdrücklich „taking into account competitiveness and growth considerations“, und das Finanzministerium hat im Juli 2025 die Schwelle für Abwicklungsanforderungen angehoben. Zwar ist das britische Modell also genau das, was Claudia Buch mit „widening of policy mandates“ meint. Doch der Gouverneur der Bank of England, Andrew Bailey, sagte am 14. Juli 2026 im Mansion House unter eben diesem Mandat: „to simply argue for less regulation is unhelpfully reductive“, und beschrieb die Vorstellung, es gebe eine feste Menge Bankkapital, die nur durch leichtere Regeln mehr Kredit tragen könne, als Wiedergänger der alten „lump of labour fallacy“. Claudia Buch übernimmt seinen Schlusssatz nahezu wörtlich: Wirksame, verhältnismäßige Regulierung senke die Kapitalkosten, schwache erhöhe sie. In den Vereinigten Staaten baut Michelle Bowman, Vizevorsitzende der Federal Reserve für Aufsicht, seit März 2026 den Basel-III-Endgame-Vorschlag auf einen „single stack“ um. Drei Regime, drei Beobachter: die Wissenschaft in Frankfurt, das Gesetz in London, die Politik in Washington und Brüssel.

Beobachter brauchen Ferngläser, und die fehlen noch

Die Rede wäre ein Appell geblieben, hätte Claudia Buch nicht den dritten Bereich hinzugefügt, die Infrastruktur. „To engage in birdwatching, you need good binoculars, and a lot of patience“, sagte sie, und für Aufsichtsbeobachter brauche es mehr: „evaluation frameworks, repositories, access to data and information.“ Die Bestandsaufnahme ist ernüchternd. Das Repositorium FRAME der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, das quantitative Studien zur Wirkung von Finanzregulierung standardisiert sammelt, umfasst im Block Kapital und Kreditvergabe 17 Studien mit 37 Schätzungen; nach Claudia Buchs eigener Einschätzung stammt ein Großteil der Arbeiten zu Kapital und Kreditvergabe aus der Zeit der Finanzkrise. Die EZB hat im März 2025 ein Pilotprojekt gestartet, das Forschern anonymisierte Bilanzdaten von rund 2.000 Banken und Zinsdaten von rund 300 Banken für die Jahre 2007 bis 2023 zugänglich macht. Die EBA hat am 28. Januar 2026 ihren Säule-3-Datenhub eröffnet, erstmals eine Plattform für die Offenlegungen aller Institute des Europäischen Wirtschaftsraums, und plant für Anfang 2027 ein öffentliches Verzeichnis aller europäischen und nationalen Datenanfragen an Banken.

Das ist mehr, als es vor drei Jahren gab, und weniger, als ein Beobachter braucht. Ein Repositorium mit 17 Studien beantwortet die Fragen nicht, die Claudia Buch selbst stellt, ob Kapital Wachstum kostet, ob Risiken abgewandert sind, ob europäische Regeln europäische Banken behindern. Die Konsultationsantworten beantworten sie auch nicht, sie behaupten sie. Der Europäische Bankenverband schreibt in seiner Stellungnahme vom 19. April 2026, das Gold-Plating erhöhe die Anforderungen „up to 66%“ über das Basel-Minimum, und beziffert das durch Solo-Anforderungen gebundene Kapital auf rund 225 Milliarden Euro; der Verband AFME beziffert das Kreditpotenzial einer Vereinfachung auf 2,8 Billionen Euro. Das sind Zahlen der Beteiligten, keine Schätzungen Unbeteiligter, und niemand prüft sie, weil die Instrumente dafür fehlen. Das Denkinstitut Bruegel hält in einem Arbeitspapier vom April 2025 dagegen, ein direkter Vergleich stütze nicht die Annahme, europäische Banken seien insgesamt strenger reguliert als amerikanische, „a direct comparison suggests rather the opposite“, während die Befolgungskosten sehr wohl gesenkt werden könnten. Wer beide Aussagen liest, versteht, warum die Vorsitzende der Aufsicht Studien will und nicht Stellungnahmen.

Was ein Haus in diese Debatte einbringen kann

Für ein Institut ist die Rede zunächst ein Hinweis auf den Kalender. Die Kommission fasst die Rückmeldungen zu ihrer Mitteilung für Parlament und Rat zusammen und legt im ersten Quartal 2027 ein Paket vor, das Output Floor, Säule 2, Puffer, MREL und Meldewesen zugleich anfasst. Wer bis dahin nur Kostenargumente eingereicht hat, steht in der Statistik, die Claudia Buch vorträgt, auf der lauten Seite. Zwar ist das legitim, und die Rede sagt das ausdrücklich. Doch die Vorsitzende der Aufsicht hat zugleich angekündigt, welche Art von Beitrag in der nächsten Runde Gewicht bekommen soll: der belegte. Ein Haus, das seine Meldekosten nicht nur behauptet, sondern nach der Methode der EBA-Studie von 2021 vorrechnet, oder das die Kreditwirkung eines Unterstützungsfaktors aus dem eigenen Portfolio nachweist, liefert genau die Evidenz, die dem Repositorium fehlt.

Zweitens verschiebt sich der Adressat. Bislang schrieb ein Verband an die Kommission, und die Kommission schrieb Gesetze. Wenn die Kommission künftig regelmäßige Berichte der EBA und des ESRB zur Angemessenheit der Kapitalanforderungen verlangt und selbst mit SSM und SRB über die Wirkung der Aufsicht spricht, entsteht ein zweiter Adressat, und der ist die Öffentlichkeit dieser Berichte. Ein Vorstand, der die eigene Kapitalplanung gegen die Säule-2-Methodik der EZB hält, die seit dem Zyklus 2026 des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (SREP) neu gefasst ist, sollte wissen, dass diese Zahlen künftig nicht nur die Aufsicht rechtfertigen, sondern auch ihre Beobachter beschäftigen.

Drittens lohnt der Blick auf die 19 Prozent. Die Wissenschaft, die Claudia Buch als Beobachterin gewinnen will, arbeitet mit den Daten, die die EZB und die EBA seit 2025 freigeben. Ein Haus, das Forschung mit Zugang zu eigenen Daten unterstützt, kauft sich damit keine Regel, aber es setzt eine Zahl in die Welt, die eine Studie prüfen kann statt ein Verband behaupten. Vielleicht bleibt die Frankfurter Konferenz eine akademische Veranstaltung, und die Beobachterschaft, die sie gründen will, bleibt eine „relatively rare species“, wie Claudia Buch ihre Watcher nannte. Dann hätte die Kommission das Feld allein, mit ihrem Wettbewerbsmandat und ihren Gesprächen mit der Aufsicht. Die Rede vom 15. September ist der Versuch, das zu verhindern, ohne ein einziges Mal das Wort Deregulierung zu benutzen.

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